개발행위허가와 농지전용허가 및 산림전용허가를 어떻게 받나요?

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건축물을 마련하기 위해서는 토지개발이 요구되는 전, 답, 임야에 전원주택을 건축하는 경우가 많다. 그런데 금년 1월1일부터 시행된 ‘국토의계획및이용에관한법률’ 조항이 광범위하고 부칙이 복잡하여 전원주택과 관련된 중점 사항을 금회에 설명하고자 한다.

개발행위허가(토지형질변경허가), 산림전용허가 및 농지전용허가는 민원인이 해당관청에 별도 신청하여 허가 받을 수 있지만, 건축허가 신청서에 관련서류(개발행위신청서, 농지전용신청서, 산림전용신청서)를 구비하여 함께 제출하면 건축허가와 동시에 일괄처리 되도록 건축법에서 규정하고 있다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

지난 호에도 ‘국토의계획및이용에관한법률’에 대해 언급한 바가 있으나 보다 확실한 이해를 위해 다시 한번 살펴보기로 한다. 종전에는 국토이용체계가 이원화되어 전 국토를 도시지역과 비도시지역으로 구분하였다. 도시지역에는 도시계획법을 적용하여 도시계획을 수립하며 관리하고, 비도시지역에서는 국토이용관리법을 적용하여 국토이용계획을 수립, 관리하였던 것이다.

지난 1993년에 국토이용관리법을 개정, 용도지역을 개편, 준농림지역을 도입하면서 200만호 주택건설 등 각종 개발사업에 필요한 토지를 공급하였다. 그러나 2000년에 이르러 준농림지역의 난개발, 특히 용인ㆍ수지 지구 등 수도권 지역 난개발이 사회문제로 크게 대두되었다.

이에 건설교통부는 환경친화적인 국토개발은 지속적으로 추진한다는 전제 하에 ‘난개발 방지종합대책’을 발표하였다. ‘선계획 후개발’의 개념을 확립하고 난개발의 주요원인인 준농림지역의 관리를 강화한다는 방침이었다. 또한 도시지역의 과도한 고밀도개발을 억제하며 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 금년 1월1일부터 ‘국토의계획및이용에관한법률’을 시행한 것이다. 개정된 법률의 주요 골자를 보면,

•이전과 달리 도시지역과 비도시지역에 대한 구분 없이, 두 계획을 통합하여 모든 지역에 대하여 도시계획을 수립하도록 하였다.
•국토이용관리법에 의해 전국토를 5개 용도지역(도시지역, 준도시지역, 준농림지역, 농림지역, 자연환경보전지역)으로 구분하던 것을, 준도시지역과 준농림지역을 관리지역으로 통합하여 용도지역을 4개(도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역)로 재편하였다.
•개정법 전에는 준농림지역을 개발하려면 그 개발목적에 따라 다른 용도지역 또는 용도지구로 변경한 후, 그 지역에 대하여 개발계획을 수립하였으나 문제점이 끊이질 않았다. 이를 개선하기 위하여 주로 계획관리지역과 개발진흥지구를 대상으로 개발용도로 사용할 수 있었던 지역을 사전에 제2종 단위계획구역으로 지정, 제2종 지구단위계획을 수립한 후 개발하도록 하였다. 이는 상세한 계획을 미리 수립함으로써 기반시설의 부족, 환경훼손 등의 문제를 최소화하기 위함이다(법제51조③).
•기반시설의 용량 범위 안에서 개발을 허용하기 위하여 ‘기반시설연동제’를 도입하였다. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역과 같이 기반시설의 추가 설치가 어려운 지역은 개발밀도를 제한하는 ‘개발밀도관리구역’으로, 개발로 인하여 기반시설의 추가 설치가 필요한 지역은 ‘기반시설부담구역’으로 지정하도록 하였다.
이밖에 개정내용 중 전원주택과 관련된 용도지역의 개편, 건폐율ㆍ용적률, 용도ㆍ지구별 건축 제한, 개발행위허가(토지형질 변경 허가)에 대해 구체적으로 알아보자.

용도지역의 재편과 건축제한

이 중 전원주택 사항과 직접적인 관련이 있는 관리지역에 대한 이해가 필요하다.

•보전관리지역 : 자연환경보호, 산림보호, 수질오염방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변의 용도지역과 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역
•생산관리지역 : 농업ㆍ임업ㆍ어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나 주변의 용도지역과의 관계 등을 감안하여 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역
•계획관리지역 : 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적, 체계적인 관리가 필요한 지역
종전의 준농림지역을 개발하는 경우에는 상세한 계획을 수립한 후 제2종 지구단위계획제도를 도입하여 준농림지역의 소규모, 산발적 개발을 집단화하도록 하였다. 그리고 사업시행자가 기반시설을 부담하도록 하되 건폐율, 용적률, 건축제한에 대하여 인센티브를 제공하도록 하였다(영제47조).

•인센티브 내용 : 건폐율, 용적률은 계획관리지역에 비하여 1.5배까지 완화하고 당해 용도지역에서 허용되지 않은 건축물도 제2종 지구단위계획에서 정하면 모두 허용.
 
보전관리ㆍ생산관리ㆍ농림ㆍ자연환경보전지역에 제2종 지구단위계획구역이 지정될 경우에는 당해 용도지역에 허용되는 건폐율, 용적률의 1.5배까지 완화된다. 예를 들어 농림지역에서 건폐율 20%, 용적률 80%는 건폐율 30%, 용적률 120%로 적용되는 것이다.
용도지구 통폐합 및 건축제한

용도지구에도 다소 변동이 있었다. 종전의 도시계획법에 의한 경관지구를 자연경관지구ㆍ수변경관지구 및 시가지경관지구로 세분할 수 있도록 한 것이다. 또한 도시계획법에 의한 개발촉진지구를 이전 국토이용관리법에 의한 산업촉진지구 및 시설용지지구와 통합하여 개발진흥지구로 하고 개발진흥지구는 다시 취락개발진흥지구, 산업개발진흥지구, 유통개발진흥지구, 관광ㆍ휴양개발진흥지구, 복합개발진흥지구로 분류하였다(법 부칙제14조①, 영제31조②).

학교위생정화구역에 숙박시설이나 위락시설이 들어서지 못하도록 특정용도제한지구를 신설하고, 주택을 비롯한 기존건축물의 개수 또는 보수를 지원하기 위하여 리모델링지구를 신설하였다(법제37조①, 영제31조①).

특히 용도지구를 지정할 수 있는 지역적 범위에 아무런 제한을 두지 않았다. 종전 도시계획법에 의해 용도지구로 지정할 수 없었던 비도시지역에 대해서도 용도지구를 지정함으로써 보다 효율적인 토지이용을 도모할 수 있게 되었다.

경관지구ㆍ미관지구 등 도시지역에만 지정하던 각종 용도지구를 비도시지역에도 지정ㆍ운영하도록 하였고, 국토이용관리법에 의한 수산자원보전지구를 수산자원보호구역으로 변경하여 행위제한을 별도로 규정하고 있다.

3개의 용도구역

수산자원보호구역을 신설하고 종전의 국토이용관리법에 의하여 자연환경보전지역에 지정할 수 있었던 수산자원보전지구를 수산자원보호구역으로 변경한 결과 용도구역은 개발제한구역ㆍ시가화조정구역 및 수산자원보호구역 등으로 되었다(법제40조, 부칙제14조②).

건폐율과 용적률 규정

기존 도시지역 안에서 건폐율과 용적률은 도시계획법에, 비도시지역 안에서 건폐율과 용적률은 건축법에 각각 따로 규정하였다. 그러나 비도시지역에서의 건폐율과 용적률도 이 법에 함께 적용된다. 다만, 다음과 같이 일정한 범위 안에서 건폐율 및 용적률을 도시계획조례로 따로 정할 수 있는 예외를 인정하였다(법제77조③, 영제84조③).

•건폐율을 따로 정할 수 있는 지역 : 자연취락지구, 개발진흥지역 (도시지역이 아닌 경우에 한함), 수산자원보호구역, 자연공원 및 그 보호구역, 국가산업단지 및 지방산업단지(공업지역인 경우에 한함), 농공단지
•용적률을 따로 정할 수 있는 경우 : 개발진흥지구(도시지역이 아닌 경우에 한함), 수산자원보호구역, 자연공원 및 그 보호구역, 농공단지(도지지역이 아닌 경우에 한함)
준도시지역과 준농림지역을 통합한 관리지역의 경우 개별입지에 의한 난개발을 억제하기 위하여 건폐율 40%, 용적률 100%로 대폭 강화되었으며 다만, 제2종 지구단위계획구역으로 지정될 경우에는 1.5배(60%ㆍ150%)까지 허용하였다. 농림지역 및 자연환경보전지역의 경우에도 주변지역과의 조화 및 경관보호를 위하여 건폐율 20%ㆍ용적률 80%로 대폭 강화되었다.

건폐율 강화에 따른 주민 불편을 완화하기 위하여 보전관리ㆍ생산관리ㆍ농림ㆍ자연환경보전지역 안에서 농지법에 허용되는 건축물의 건폐율은 60% 이하의 범위 안에서 조례로 정할 수 있도록 하였다. 지역 특정에 따라 완화하여 적용할 필요가 있는 지역은 건폐율ㆍ용적률을 따로 정하였다.

비도시지역에 대한 개발행위허가제 확대적용

이전 도시계획법에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 개발행위를 하고자 하는 때에 허가를 받도록 규정하고 있다. 그래서 비록 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역 안에서 건축제한에 적합하더라도 기반시설이 부족하거나 주변경관과 조화를 이루지 못하는 경우에는 개발행위허가를 받을 수 없었다.

그런데 국토이용관리법에는 개발행위허가제와 같은 제도가 없었으므로 상위계획에 부합되지 아니하거나 환경ㆍ경관측면에서 문제가 있는 경우에도 법령에만 위반되지 아니하면 건축을 허가할 수밖에 없었다.

그러나 국토이용관리법이 도시계획법과 통합됨에 따라 개발행위허가제가 비도시지역에도 확대 적용된다. 개발행위허가를 비도시지역에도 적용하되, 도시지역에 비하여 허가대상은 축소하였다. 또한 개발행위허가제를 강화, 법령에 맞더라도 기반시설이 부족하거나 주변경관과 조화를 이루지 못하는 경우에 개발을 불허하거나 조건부로 허가를 받도록 하였다.

다음 사업은 개발행위 허가대상에서 제외하고 별도 법률을 적용한다.

•도시지역ㆍ계획관리지역안의 산림에서의 임도설치 및 사방사업 ⇒ 산림법ㆍ사방사업법을 적용
•보전관리ㆍ생산관리ㆍ농림ㆍ자연환경보전지역안의 산림에서의 개발행위 ⇒ 산림법을 적용
•용도구역(개발제한구역ㆍ시가화조정구역ㆍ수산자원 보호구역)에는 개발행위 허가가 적용되지 않고, 별도의 행위허가를 받아야 한다.
연접 개발방지를 위한 기준 제시

동일한 목적으로 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하거나 연접하여 개발하는 경우, 이를 하나의 개발행위로 간주함으로써 소위 ‘포도송이 개발’을 방지하였다. 지금까지 연접 개발여부의 판단기준이 없어서 규제가 어려웠는데, 이번에 기준안이 제시되었다.

즉 고속도로ㆍ일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로ㆍ하천ㆍ공원 등 지형지물에 의하여 분리되거나, 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로ㆍ일반국도 또는 지방도에 직접 연결되는 경우에는 연접개발로 보지 아니하도록 하였다. 기타 경우에는 연접개발로 보아 연접된 토지의 면적이나 이전에 개발한 면적을 모두 합산하여 허가가능 면적을 적용하도록 하였다(영제55조④).

특히 개발행위허가 규모제한을 회피하기 위하여 사업지를 분할, 개발하는 편법을 방지하기 위하여 연접개발을 엄격히 제한하였다. 한편 비도시지역은 농지전용 허가면적 등을 고려하여 규모를 설정하였다.

개발규모에 따른 도시계획위원회 심의

개발규모에 따라 도시계획위원회 심의를 받도록 하였다. 다음의 개발행위는 도시계획위원회 심의대상에서 제외하였다.

•도시계획위원회 심의를 이미 받은 구역 안에서의 개발행위
•지구단위계획을 수립한 지역 안에서의 개발행위
•주거ㆍ상업ㆍ공업지역 안에서의 개발행위(조례로 정하는 경우는 제외)
•환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가를 받은 개발행위
•농어촌정비법에 의한 농어촌정비사업을 위한 개발행위
•산림법에 의한 산림사업 및 사방사업법에 의한 사방사업을 위한 개발행위
•도시계획사업을 의한 개발행위(택지개발촉진법 등 다른 법률에서 도시계획사업을 의제하는 사업은 제외)
농지전용 부담금

농지법 제40조 제4항의 규정에 따라 농지조성비 농지별 단위당 금액을 다음과 같이 결정ㆍ고시하고 있다.

* 농지조성비 농지별 단위당 금액(농림부고시 제2001-83호)

농지구분  제곱미터당 금액 평당 금액
1. 경지정리가 시행된 논 13,900원 45,950
2. 용수개발이 시행된 논 18,300원 60,495
3. 경지정리와 용수개발이 모두시행된 논 21,900원 72,396
4. 밭경지정리가 시행된 밭 12,500원 41,322
5. 기타농지(1,2,3,4를 제외한 농지) 10,300원 34,049
1."경지정리가 시행된 논"이라 함은 구획정리, 농로 및 용·배수로를 체계적으로 정비하여 이루어진 논(경지정리 사업시행이후 논이외 타지목으로 변경된 농지를 포함한다) 및 그 농지의 개량시설의 부지를 말한다. 다만, 민간간척 등 민간이 사업비의 전부를 투자하여 경지정리를 시행한 것을 제외한다.
2."용수개발이 시행된 논"이라 함은 농업기반공사 또는 수리계가 관리하는 수리시설로부터 관개혜택을 받는 논(농업용수 개발사업 시행이후 논이외 타지목으로 변경된 농지를 포함한다) 및 그 농지의 개량시설의 부지를 말한다.
3."밭경지정리가 시행된 밭"이라 함은 구획정리 또는 밭 용수개발이 되었거나 농로 및 용·배수로의 체계적인 정비가 이루어진 밭(밭경지정리 사업시행이후 밭이외 타 지목으로 변경된 농지를 포함한다) 및 그 농지의 개량시설의 부지를 말한다. 다만, 민간간척 등 민간이 사업비의 전부를 투자하여 밭경지정리를 시행한 것을 제외한다.
 

대체조림비 부과

농지전용시 대체농지조성비를 납부하듯 산림형질변경시에는 대체조림비를 내게 되는데 평당 비용은 산림법 제20조의2제7항 및 동법 시행령 제24조의2제5항 규정에 의해 7년생 잣나무의 묘목값에 식재 후 5년까지의 육림비을 합하여 매년 산림청장이 고시하고 있다. 2002년 1270원/㎡에서 2003년 1527원/㎡으로 고시되어있다. (* 전용부담금은 2002년 1월 1일부터 폐지됨)

건폐율 / 용적률 경과규정

Q. 관리지역이 세분되기 전까지 관리지역은 어떻게 관리하는지?
A.▷ 관리지역은 토지적성평가를 거쳐 수도권ㆍ광역시 및 광역시 인접 시ㆍ군은 2005년말까지, 기타 시ㆍ군은 2007년말까지 보전ㆍ생산ㆍ계획관리지역으로 세분하도록 하고 있음.
▷ 관리지역이 세분되기 전까지 관리지역에서 건축제한은 계획관리지역과 유사하게 별도로 규정하고 있고 건폐율ㆍ용적률은 준농림지역과 동일하게 40%?0%를 적용함. 관리지역을 의무기간동안 세분하지 않을 경우 계속하여 관리지역으로 관리하되, 세분하기 전까지는 제2종 지구단위계획구역 지정을 금지.
▷ 또한 관리지역을 세분하기 전에도 제2종 지구단위구역을 지정할 수 있으며 이 경우 건폐율ㆍ용적률은 60%?50%를 적용함.
▷ 관리지역을 의무기간동안 세분하지 않을 경우 계속하여 관리지역으로 관리하되, 세분하기 전까지는 제2종 지구단위계획구역 지정을 금지(법 부칙제9조).

Q. 새로운 법률에 의한 조례가 제정되기 전까지 준농림지역에 대한 건폐율ㆍ용적률은?
A. 조례 제정 전까지는 시행령상 건폐율ㆍ용적률의 상한선을 따르도록 함.

예) 관리지역 : 건폐율 40%, 용적률 80%
제2종 지구단위계획구역 : 건폐율 60%, 용적률 150%

Q. 수산자원보호구역 안에 지정된 자연취락지구에 대해서는 어떠한 건폐율ㆍ용적률이 적용되는지?
A. 당해 지역에 대하여 혜택을 부여한다는 취지이므로 별도의 건폐율ㆍ용적률을 적용함.

예) 건폐율의 경우 자연취락지구는 60%, 수산자원보호구역은 40%이므로 60%를 적용하고 용적률의 경우 자연취락지구는 별도의 규정이 없고 수산자원보호구역은 80%를 적용함.

준농림지역의 행위제한

Q. 새로운 법률에 의한 조례가 제정되기 전까지 준농림지역에 대한 행위제한은?
A. ▷ 기존의 준농림지역은 새로운 법률에 의하여 관리지역으로 변경되므로, 관리지역에서의 행위제한을 적용함. 건축제한의 경우 새로운 조례가 제정되지 않더라도 시행령 부칙 제15제8항의 규정에 의하여 2003. 6. 30일까지는 국토계획시행령 별표27에서 허용하는 행위는 모두 허용됨. 다만 휴게음식점ㆍ일반음식점ㆍ숙박시설의 경우에는 종전의 국토이용관리법시행규칙에 의하여 제정된 조례에서 입지를 제한하고 있으므로 당해 조례에 의한 입지제한을 계속 따르도록 함.
▷ 2003. 7. 1 이후 새로운 조례가 제정되기 전까지는 시행령에서 직접 허용하는 행위만 허용되고 조례로 허용할 수 있는 행위는 허용되지 않음.

예) 공장은 조례에 의하여 허용할 수 있는 시설이므로 2003. 6. 30까지는 새로운 조례가 제정되지 않더라도 설치가 가능하지만, 2003. 7. 1이후에는 조례를 제정하여 공장을 허용하지 않는 한 공장을 설치할 수 없음

▷ 농림ㆍ자연환경보전지역과 자연취락지구의 경우 새로운 조례가 제정되기 전까지는 국토계획법시행령에 의하여 직접 허용되는 건축물만 허용되고 조례로 허용할 수 있는 행위는 허용하지 않음.

예) 자연환경보전지역의 경우 조례에 의하여 허용할 수 있는 양어시설은 새로운 조례가 제정되기 전까지는 설치할 수 없음

토지 적성평가

도시관리계획을 입안하기 위해서는 기초조사를 하여야 하는데, 기초조사에는 토지적성평가가 포함되어 있다. 토지적성평가는 필지별로 실시하는데, 토지의 자연적ㆍ인문사회적ㆍ공간입지적 환경을 평가하고 계량화하여 가장 적절한 토지특성에 따라 분류하게 된다. 이에 따라 보전할 지역과 개발할 지역이 구분되므로 토지이용체계의 성패를 가름하는 중요한 기본전제가 된다.

토지적성평가는 사실상 관리지역을 보전관리지역ㆍ생산관리지역 또는 계획관리지역으로 세분하는 때를 대비하여 도입한 제도인 바, 관리지역을 세분할 때에는 반드시 토지적성평가를 실시하여야 한다.

법령개정방향

지구단위계획 수립항목을 합리적으로 축소 조정
▷ 종전의 준도시지역 취락지구 중 기존 취락의 정비를 위하여 지정된 지역에서 제2종 지구단위계획 수립시에는 필수적인 수립항목을 다음으로 한정(제2종 지구단위계획수립지침 개정)

① 취락정비에 필요한 최소한의 기반시설
② 건축물의 용도, 건폐율 및 용적률

▷ 다른 사업을 위한 지구단위계획 수립시에도 당해 목적사업에 필요한 최소항목만으로 한정(제1ㆍ2종 지구단위계획수립지침 개정)

토지적성평가 제외대상을 확대하고 기초조사 방법을 개선
▷ 토지적성평가의 실익이 거의 없는 경우에는 대상에서 제외(시행령 개정추진)

① 토지적성평가 실시일부터 5년 이내인 지역(현행은 3년 이내)
② 구법 당시 개발용도로 기 지정된 지역(준도시지역 취락지구, 시설용지지구, 산업용지지구) 내에서의 도시관리계획 결정
③ 개발용도에서 보존용도로 변경되거나 보존용도간의 변경
④ 앞서 환경평가를 거친 개발제한구역 해제지역(우선해제 집단취락, 조정가능지역)에 용도지역 부여(해제일 부터 5년 이내)

도시계획위원회의 효율적인 심의를 도모(시행령 개정추진)
▷ 위원회를 월 1회 이상 개최함을 원칙으로 하고, 시군구 도시계획위원회는 관계 업무량을 감안하여 필요에 따라 수시 개최(개최할 수 없거나 기타 부득이한 경우에는 서면으로 심의) - 건설교통부 발표(‘03. 3. 25)